Hướng tiếp cận mới trong quy hoạch, quản lý không gian biển

Việc quản lý một cách thống nhất lãnh thổ đất liền và lãnh thổ biển là yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay, không chỉ ở Việt Nam mà còn đối với các nước khác trên thế giới.

Tuyến bờ biển xã Nhơn Hải.

Nghiên cứu, đánh giá mô hình quản lý lãnh thổ biển - mô hình địa chính biển trên cơ sở phân tích, đánh giá các khái niệm, mô hình của một số nước trên thế giới đem đến những đề xuất khung mô hình phù hợp với Việt Nam, giúp việc quy hoạch, quản lý và sử dụng không gian biển hiệu quả, bền vững. Theo đó, địa chính biển là hệ thống quản lý nhà nước về biển nói chung, bao gồm công cụ để quản lý biển (pháp luật, quy hoạch và kinh tế) và biện pháp quản lý hành chính (hệ thống đăng ký, thông tin dữ liệu, thủ tục hành chính, tổ chức bộ máy) nhằm ghi nhận ranh giới của quyền, hạn chế và trách nhiệm trong không gian biển.

Hệ thống công cụ, dữ liệu và pháp lý

Đối với các quốc gia có biển, trong đó có Việt Nam, với tác động từ hoạt động kinh tế-xã hội ngày càng gia tăng, tài nguyên môi trường biển bị tác động nghiêm trọng. Các hoạt động trên mặt biển, trong lòng biển, dưới đáy biển là một “bức tranh” phức tạp trong không gian biển.

Sự đan xen, chồng chéo, đa ngành, đa lĩnh vực đã đặt ra yêu cầu phát triển và hoàn thiện các công cụ, mô hình quản lý từ cơ sở lý luận đến thực tiễn. Để giải quyết những vấn đề đó cũng như quản lý thống nhất, hiệu quả không gian biển, nhiều quốc gia đã nghiên cứu và triển khai mô hình địa chính biển. Hệ thống này được hiểu là một mô hình quản lý biển (các quyền, hạn chế, lợi ích, trách nhiệm quản lý và sử dụng không gian biển), đảm bảo cho sự tiếp nối địa chính đất liền.

Việt Nam có đường bờ biển dài trên 3.260km, vùng biển có diện tích rộng khoảng 1 triệu km2. Các hoạt động chuyên ngành trong không gian biển được các bộ, ngành liên quan quản lý, công tác quản lý tổng hợp được Tổng cục Biển và Hai đảo Việt Nam - Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức thực hiện.

Để có thể quản lý lãnh thổ biển một cách hiệu quả, bền vững, cũng giống như nhiều nước trên thế giới, yêu cầu đặt ra là phải hình thành một hệ thống địa chính biển phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Việc hình thành hệ thống địa chính biển là vấn đề mới từ khái niệm đến mô hình, từ kiến thức hệ thống đến tổ chức, phạm vi, chức năng, nhiệm vụ...

Tiến sỹ Phạm Thế Huynh, Trường Đại học Mỏ-Địa chất, cho biết hồ sơ địa chính theo nghĩa rộng được hiểu là “thể tổng hợp của các tư liệu và văn bản, xác định quyền sở hữu, làm cơ sở cho việc phân bổ, đánh thuế và tổng hợp quản lý bao gồm trách nhiệm lập, cập nhật và bảo quản các hồ sơ địa chính” và thường được dùng cho địa chính đất liền.

Với việc đưa khái niệm về quản lý đất đai trên lục địa vận dụng đối với không gian biển, khái niệm địa chính biển đã hình thành và được nhiều quốc gia sử dụng. Khái niệm này được sử dụng như một hệ thống công cụ, dữ liệu và pháp lý về không gian biển và thường được dịch là “Hồ sơ địa chính hàng hải,” “Hồ sơ địa chính biển” hay “Địa chính biển.”

Địa chính đất liền và địa chính biển có nhiều điểm tương đồng, nhưng cũng có một số khác biệt đáng kể giữa chúng, trên đất liền yếu tố được quan tâm là thửa đất cùng với tài sản trong phạm vi ranh giới thửa đất khép kín được định vị duy nhất trên mặt đất. Nhưng trên biển thì không chỉ phải quan tâm tới các lợi ích trên bề mặt nước, mà còn bao gồm những lợi ích trong lòng biển và dưới đáy biển (dạng không gian ba chiều), đồng thời ranh giới lô (thửa) trên biển thường bất định.

Địa chính biển là một khái niệm khá mới, do đó đã có nhiều hội nghị quốc tế được tổ chức nhằm thảo luận về phương pháp tiếp cận, cơ sở khoa học và cơ sở lý luận để hình thành nên hệ thống này. Những vấn đề được quan tâm và thảo luận tập trung vào chức năng, giới hạn, phạm vi, ý nghĩa của địa chính biển; về cách thức tổ chức, hình thành nên một cơ quan, tổ chức quản lý chuyên ngành hay hoàn thiện một thể chế quản lý tổng hợp đã có về biển. Kết quả bước đầu đã thống nhất địa chính biển bao gồm bản đồ và cơ sở dữ liệu các khu vực biển hỗ trợ tính pháp lý trong đăng ký quyền sử dụng hợp pháp trên biển.

Tiến sỹ Nguyễn Thị Thanh Hương, Viện Khoa học Đo đạc và Bản đồ, cho rằng trong một số hướng, địa chính biển còn được thể hiện chiều không gian thứ 4 - thời gian (các lợi ích được chia sẻ theo thời gian). Do đó, các quyền, hạn chế về tài nguyên, các hoạt động trên biển có thể cùng tồn tại trong không gian, thời gian và có thể xuyên không gian, thời gian... khi đó định nghĩa về lô biển còn phức tạp hơn.

Hơn nữa, khái niệm “lô biển” có thể sẽ không phải là đơn vị tốt nhất cho việc thể hiện tất cả các quyền lợi khi có sự chồng lấn các đơn vị hành chính. Đây có thể là khởi đầu của các ý tưởng về mô hình địa chính biển cho đến khi có một cơ cấu khác được chứng minh hữu hiệu hơn. Nhưng khái niệm này có thể hữu dụng hơn trong một thời gian dài để nhìn về một viễn cảnh rộng hơn như hạ tầng quyền về tài sản, hạ tầng dữ liệu không gian địa lý biển (MGDI), các đơn vị sinh thái và môi trường.

Các mô hình địa chính biển trên thế giới

Trong hai thập kỷ qua, các quốc gia có biển đã nghiên cứu, triển khai thực hiện các biện pháp, công cụ về mặt pháp lý, kỹ thuật nhằm phát triển hệ thống quản lý biển nói chung và hệ thống địa chính biển nói riêng. Các quốc gia như Australia, Canada, Malaysia và Mỹ... đã xây dựng các hệ thống để quản lý lợi ích biển bền vững dựa trên luật pháp, thể chế quốc tế, phù hợp với luật pháp quốc tế, hoàn cảnh từng quốc gia và dữ liệu thống nhất.

Nhà nghiên cứu Nguyễn Thanh Thủy, Viện Khoa học Đo đạc và Bản đồ cho rằng về bản chất, địa chính biển là một mô hình quản lý nhằm cung cấp các phương tiện để xác định phạm vi, quản lý và điều hành ranh giới trên biển một cách hợp pháp thông qua hệ thống dữ liệu không gian biển.

Các nghiên cứu đều chỉ ra rằng hệ thống địa chính biển sẽ mô tả vị trí, phạm vi không gian của quyền, hạn chế, trách nhiệm trong môi trường biển, bao gồm quản lý ranh giới, hướng dẫn việc lập quy hoạch ven biển, khu vực biển và các quy định pháp lý, là cơ sở để cho người dùng và các bên liên quan có thể “mô tả, trực quan hóa và nhận dạng” thông tin không gian trong môi trường biển (3D, 4D).

Một số quốc gia coi địa chính biển là sự kéo dài của địa chính đất liền nhưng chịu sự điều chỉnh của các luật về biển, chính vì vậy đã đưa ra mô hình quản lý tích hợp đất liền và biển, để quản lý vùng ven bờ, đặc biệt là các bãi triều, nơi hoạt động kinh tế, tự nhiên, quốc phòng diễn ra mạnh mẽ. Mặt khác, việc quản lý và sử dụng không gian biển hiệu quả, bền vững đòi hỏi phải tiếp cận theo hướng đa lĩnh vực, việc hình thành hệ thống địa chính biển cần phải dựa trên kinh nghiệm và kiến thức và phải được điều hành bởi một cơ quan quản lý tổng hợp.

Nghiên cứu hình thành hệ thống địa chính biển cần được tiến hành theo nhiều giai đoạn. Giai đoạn đầu nghiên cứu về chế độ pháp lý, tính phức tạp của pháp luật quản lý môi trường biển trên cơ sở Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS), với nhiều luật có liên quan, đa dạng và khác nhau, trong đó có vấn đề tổ chức hoạt động cho hệ thống. Giai đoạn sau là các nghiên cứu về tiêu chuẩn, kỹ thuật, công nghệ và nguồn lực phát triển.

Có thể thấy chưa có một quốc gia nào thành lập một cơ quan quản lý nhà nước về địa chính biển (như trên đất liền), bởi đặc thù quản lý tổng hợp của không gian biển tồn tại song song với quản lý chuyên ngành, sự chồng chéo của quyền và lợi ích trên không gian biển.

Chưa có một mô hình phổ biến nào được áp dụng chung cho các quốc gia. Do khái niệm địa chính biển đang ở giai đoạn sơ khai, nên vẫn chưa có quy tắc hay quy chuẩn nào được chấp nhận cho chính sách về địa chính biển, tuy nhiên các ý kiến xoay quanh pháp lý, thể chế và kỹ thuật là cách tiếp cận đúng đắn nhất khi hình thành hệ thống địa chính biển quốc gia, từ đó hoàn thiện cơ sở khoa học của quản lý biển theo quan điểm địa chính đối với các các quyền và hạn chế quyền trên biển.

Cần hình thành mô hình địa chính biển Việt Nam

Đối với Việt Nam, việc tiếp cận quản lý biển theo quan điểm địa chính trong bối cảnh hiện nay đòi hỏi cần phải nghiên cứu rõ thực trạng quản lý biển đảo của các ngành, các cấp, vấn đề pháp lý quốc gia và quốc tế điều chỉnh các hoạt động về quyền, hạn chế và trách nhiệm của nhà nước, tổ chức, cá nhân trên không gian biển.

Tiến sỹ Nguyễn Thị Thanh Hương cho rằng hệ thống địa chính biển Việt Nam phải thỏa mãn các vấn đề như chịu sự điều chỉnh của công ước UNCLOS 1982, các hiệp ước quốc tế mà Việt Nam tham gia, tuân theo pháp luật trong nước như Luật Đất đai, Luật Biển Việt Nam, Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo, Luật Hàng hải, Luật Thuỷ sản, Luật Du lịch, Luật Đa dạng sinh học, chính sách quốc phòng, an ninh... trên các vùng biển.

Có thể định hình được mô hình khung của hệ thống địa chính biển Việt Nam, bao gồm khái niệm, phương pháp tiếp cận, khung thể chế, chức năng, phạm vi, khung kỹ thuật, đối tượng, từ đó làm căn cứ đề xuất các nội dung cần hoàn thiện trong lĩnh vực quản lý nhà nước về biển. Hình thành hệ thống địa chính biển sẽ giúp làm sáng tỏ tính phức tạp về thẩm quyền tại các vùng ven biển đối với các bên liên quan đồng quản lý vùng ven biển, là cơ sở để quản lý xây dựng các công trình, xác định quyền sử dụng các công trình, giúp ngăn chặn các vấn đề tranh chấp trong sử dụng.

Địa chính biển là một hướng nghiên cứu, tiếp cận mới trong quy hoạch, quản lý không gian biển hiện đại dựa trên bản đồ, ranh giới lô biển trong không gian 3D (hoặc 4D), bước đầu đã được một số quốc gia trên thế giới xây dựng và triển khai thành công. Hệ thống địa chính biển của hầu hết các quốc gia trên thế giới đều được xây dựng dựa vào ba trụ cột về thể chế, kỹ thuật và pháp lý.

Địa chính biển được hiểu là một thiết chế quản lý tổng hợp không gian biển và lãnh hải quốc gia. Việt Nam là một quốc gia biển nên việc nghiên cứu cơ sở hình thành hệ thống địa chính biển riêng sẽ cung cấp các công cụ, thể chế, giúp hoàn thiện pháp luật trong quản lý và quy hoạch không gian biển hiệu quả, bền vững.